La CONARA, proyecto y privatización dictatorial (Camilo Reyes)

Tan solo unos meses culminado el golpe militar contra el gobierno de Salvador  Allende y la Unidad Popular, el 17 de diciembre de 1973, la Junta crea la Comisión Nacional de la Reforma Administrativa, encargada de trazar la nueva división político-administrativa del Estado chileno. Tal reforma abarcaba dos campos principales de acción, con dimensiones políticas, sociales y económicas interrelacionadas: (1) una reforma estructural, y (2) una reforma funcional del Estado (Chile hacia un nuevo destino, 1975). El primer campo se ocupa principalmente, de aspectos de organización y normativos, mientras que el segundo, se aboca al perfeccionamiento de los sistemas y procesos administrativos del Estado. Ambos campos de aplicación de este proyecto, son la expresión de la necesidad del gobierno dictatorial, de desmontar el modelo republicano dominante anterior, y de construir, mediante una reconfiguración de las relaciones espaciales del Estado, las nuevas estructuras legales del naciente  poder autoritario militar.

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Por medio de esta reforma (contra)revolucionaria, el poder dictatorial se aseguraba la consagración de las formas unitarias y legales específicas de su dominio, que barrerían con el orden republicano burgués anterior, por la manipulación del medio (que es un medio subjetivo, social y medio ambiental), para ponerlo a su servicio en todo momento, dividiendo a su modo el espacio social y medio ambiental (tanto en su aspecto de “marco físico”, material, como en el aspecto de “medio agenciador” de lo social –“sobre lo que acontece lo social”-), creando un nuevo mecanismo de articulación social (discursiva y corporal), un nuevo modo de producción general, imponiendo arbitrariamente nuevas formaciones sociales, y por ende produciendo una nueva estructura de poder, es decir, un nuevo sistema y forma de gestión y apropiación del excedente nacional por las cases dominantes. De este modo, el poder logra su afirmación como elemento conformador del espacio, que es su variable supeditada (Sánchez, Poder y espacio).

Debemos reconocer aquí, que el eje principal sobre el cual se mueve esta reformulación de la división territorial-administrativa, es el eje de la regionalización de Chile, y de antemano debemos decir que, tal reconfiguración resulta ser una de las más importantes realizadas, porque bajo esta división social es que subsisten contemporáneamente las clases dominadas, bajo esta institucionalidad dictatorial capitalista imperante, es que aun encaminamos nuestras existencias hacia la liberación social.

 

En la introducción del texto de la CONARA, Chile hacia un nuevo destino, su reforma administrativa integral y el proceso de regionalización (1975), se señala que este documento “servirá de útil guía a los niveles nacionales, regionales, provinciales, comunales para comprender el esfuerzo denodado que realiza nuestro país en esta etapa, iniciando el despegue económico paulatino, después de una dura coyuntura derivada del caos de todo orden que heredamos./ Tenemos fe en el destino de Chile: su juventud, sus hombres, sus mujeres; su inmenso territorio, pleno de riquezas complementarias, muchas aun sin explotar; el mar de Chile con sus insospechadas fuentes de recursos; la Antártida chilena; el Pacifico, océano del futuro; su cultura y su unidad nacional.” Aquí rezan ciertos elementos importantes, como la asociación de lo joven con el destino, de lo joven con lo que se comienza a gestar (la nueva división social). Valores y principios que guían la misión de la dictadura hacia un destino económico profético que, como lo demuestran las agudas crisis económicas del 77’ y 82’, no fueron más que falsas plegarias. Existe el gran componente emocional de la religiosidad y la puesta en función de la creencia en una pre-supuesta unidad nacional abstracta –ocultando y mistificando la división social efectuada por el poder para el beneficio de las clases dominantes. De la frase “del caos de todo orden que heredamos”, podemos interpretar la necesidad de subrayar discursivamente que la nueva institucionalidad viene a restablecer un orden, ausente o perdido en la anterior institucionalidad social pre-dictatorial.[1] ¿Entonces de que tipo de “unidad” se está hablando cuando se vive en un país en ruinas y socialmente dividido? ¿Cuál es ese “nítido perfil que le es propio”, al que se hace mención en la introducción de este documento?[2] En la Declaración de Principios de la Junta, reza una definición bastante errónea sobre la nación, en la cual califica al país como un “todo homogéneo, histórica, étnica y culturalmente no obstante su disímil geografía”, cosa bastante descabellada, considerando que el golpe de Estado había ocurrido recientemente…

 

La CONARA señala en sus documentos, el aspecto geoeconómico de la Reforma Administrativa, insertando el destino del país, dentro del proyecto del continente americano, en especial, en dependencia del destino de Iberoamérica, con esperanzas en la apertura económica a través del pacifico, y en las riquezas del país, para ser aprovechadas integralmente, lo que nos remite nuevamente a la doble faceta del poder, como el establecimiento de un nuevo modo de apropiación y gestión del excedente. Esto ya evidencia la instauración de un sistema de dependencia económica internacional, al trazar silenciosamente el programa de explotación de los recursos naturales, y ningún desarrollo de grandes industrias manufactureras (como parecía anunciar, en cambio, el modelo de la CORFO). En la práctica, este trazado estratégico internacional se efectuó internamente por medio de una política de gobierno consistente en una descentralización y desconcentración de la administración del Estado.

En el aspecto interior, como ya mencionamos, el elemento fundamental de la Reforma Administrativa, fue el proceso de regionalización, aunque no debemos olvidar la necesidad de dar un sentido unitario al poder político, de permitir la plenitud de atributos y funciones a la autoridad política bajo un régimen jurídico integrado, de coordinación y participación de las regiones en función de su integración, de la seguridad, del desarrollo socioeconómico, para la administración nacional. Estos últimos son los caracteres militares y represivos de la reforma. En cuanto a los fundamentos geoeconómicos interiores, podemos mencionar: (1) la necesidad de lograr una integración nacional: (a) por medio del equilibrio en los aprovechamientos de los recursos naturales, (b) poder lograr una participación real de la población, y (c) lograr una igualdad de oportunidades para alcanzar los beneficios producidos en conjunto [todos estos, objetivos defraudados]; (2) la necesidad de vincular los objetivos geoeconómicos con los objetivos  propios de la “seguridad nacional”; (3) lograr una mejor utilización del territorio y sus recursos para la consecución de metas económicas del país; (4) acabar con “la excesiva concentración”, para lograr un crecimiento económico mas acelerado y regionalmente equilibrado. Este último punto, de “la excesiva concentración”, es interpretado y recalcado en el informe de la CONARA, como síntoma de concentración del poder político y económico, como centralización asfixiante de la administración pública. Esto llevaría a las provincias, a una situación de frustración y discriminación con respecto al centralismo de Santiago, que se manifestaba en términos de actividad económica y empleo, remuneraciones y burocracia centralista.

 

Esta reforma estructural y funcional descrita, supuso una violenta readecuación de la estructura superior de la administración, sin transformar sustancialmente el dominio de la clase dominante imperante, de los magnates capitalistas por sobre las clases populares empobrecidas. Se podría decir que, más bien, esta reforma constituyo un ataque directo a las clases proletarias y profesionales radicalizadas, a sus reivindicaciones sociales, para rehabilitar los mecanismos más autoritarios de la división social anterior, que habían sido más o menos demolidos por la lucha popular y proletaria sindical durante la gran parte inicial del siglo XX, hasta el 73’. Lo que se hizo, fue reemplazar la anterior división política y administrativa del país en 25 provincias (desde 1928) y 6 macrorregiones (como en la propuesta de la CORFO), por una distinción geoeconómica de 12 regiones y 1 área metropolitana, un completo reordenamiento jurídico del Estado, con el objetivo de posibilitar la planificación del desarrollo económico dictatorial.

Esta regionalización establece que cada región debe estructurarse considerando: los factores humanos, de seguridad, geográficos, productivos, de infraestructura. Esto con la finalidad de entregar a diferentes zonas, un grado amplio de iniciativa y de razonable autonomía para el desarrollo económico de las regiones. Para establecer un control por parte del poder central sobre las regiones, se designara un intendente regional, con el fin de formular y efectuar las políticas y los planes de desarrollo regional de los organismos del Estado, y para aprobar el presupuesto regional, establecer los programas y proyectos específicos para cautelar el cumplimiento de los fines dispuestos para las empresas en cuestión. En fin, el Intendente es quien dirige y administra la región, junto con la asesoría de un Consejo Regional de Desarrollo, que es el organismo creado, para la participación regional. Junto con el establecimiento de este nuevo control coordinador y centralizador de las actividades de los organismos regional y comunal, se proponen desarrollan otros elementos importantes de mencionar: (1) el primero, es el concerniente al rol de los Ministerios: en tanto tenderán a estructurarse bajo el principio de funcionalidad, bajo la idea de la formación de polos de desarrollo regionales; y (2) el segundo, que tiene que ver con la nueva legislación en torno al rol de las Municipalidades (microregionalidad), que adquieren un papel preponderante en el desarrollo integral regional, tanto a nivel físico como social. El nuevo régimen jurídico funciona generando leyes instrumentales de la acción administrativa, con el fin de que el sistema a desarrollarse, pueda imponer procedimientos eficientes y uniformes, que le permitan una flexibilidad y una operatividad satisfactoria.

Una última observación con respecto al sistema regional, es que estos cambios en la espacialidad y sus instituciones adyacentes, tienen por consecuencia principal, el establecimiento de una nueva relación entre las personas y el espacio (digamos público), pues todo este nuevo sistema ya anuncia un profundo proceso de privatización de ese espacio público y de los recursos geoeconómicos disponibles por región, que es lo que desea el poder central y ordenador jerarquizado de la Junta, organizar las posibilidades de arriba hacia abajo; luego de hacer inventario de los recursos que se pueden extraer por localidad se gestiona de un modo global, según los intereses del poder central para la extracción de lo periférico y regional, que muy por el contrario de haberse descentrado o autonomizado, lo ha hecho económicamente para coordinarse mejor políticamente y administrativamente: de lo nacional –> a lo regional –> lo provincial –> hasta lo comunal.

Bajo la figura del Intendente Regional, además, se realiza una función económica que será acentuada y característica en el proceso de regionalización chilena, pues una de las funciones fundamentales del intendente, es promover la acción del sector privado en su región, pero favorecer su desarrollo de los proyectos en su región. Los ministerios deben operar y hacer lo posible para hacer significar las zonas de algún atractivo para inversionistas, profesionales, y para disponer de mano de obra. El rol del Estado ha quedado reducido al rol de motor del desarrollo económico: se ocupa de impulsar y encauzar el proceso de desarrollo, y solo suplementariamente, en los casos que verdaderamente lo ameriten y justifiquen, debe participar activamente en el mismo proceso de producción como productor de bienes y servicio. Es decir, que el rol productivista del Estado ha quedado reducido a su mínima expresión, cediendo todo su terreno productivo al sector privado extractivo de recursos. Ya mencionábamos anteriormente el ideal del destino de Chile en su integración al panorama occidental, capitalista, iberoamericano, se dibujaba en torno a un proceso de integración en la economía internacional, como país dependiente, y productor de materias primas, mas no de manufacturas.

La razón principal, por la cual se le asigna a los privados el papel reorganizador del sistema productivo, puede entenderse de acuerdo al rol subsidiario del Estado, y su limitado campo de acción con respecto a la actividad. En otro documento de la CONARA, llamado Políticas de la Comisión Nacional de la Reforma Administrativa, se vuelve a recalcar este rol secundario del Estado con respecto a la actividad productiva: “La función administrativa u operativa consiste en la ejecución de las políticas, la aplicación de las normas e instrucciones y prestaciones de servicios a la comunidad. Esta actividad sólo será asumida por el Estado cuando el sector privado o las organizaciones intermedias entre éste y el individuo, no  pueden cumplirlas eficientemente./ La función administrativa que ejerza directamente el Estado se desconcentrara regionalmente, reservando sólo aquellas actividades que las instancias regionales no pueden cumplir adecuadamente.” (pág. 13). Aquí se ve reflejado el hecho de la destrucción del control administrativo directo que ejercía administrativamente el Estado antes del golpe, y las esperanzas en que el nuevo control regional, subsidiado por las regiones, pase a manos de los sectores privados interesados en explotar recursos naturales. El Estado cesando en su rol de administrador directo y ocupando tan solo el rol de coordinador general, y con ello, los recursos naturales pendientes de la explotación, pasando directamente a control de los inversores capitalistas, para su explotación descentrada.

Las garantías de que esta explotación del medio, permaneciese en manos del Estado, como del sector público, se vieron opacadas por el deficiente desarrollo regional, mientras tal administración directa estuvo en manos del Estado, por lo cual, luego del golpe militar pasamos tristemente de un capitalismo de Estado ineficiente, al polo mas radicalmente capitalista y extractivista, del control del medio por el sector privado. La producción de servicios ha sido radicada al ámbito local y comunal, en beneficio de la iniciativa empresarial privada, y solo ha falta de iniciativa es que el Estado puede llegar a constituir tal entrega de servicios. Bajo esta política, la CONARA busca poder acercar a cada localidad, la entrega de servicios públicos adecuados a las necesidades específicas de cada comunidad o población, esto en cuanto a materias de educación, de salud, de recreación, etc., en problemas que no pudo resolver el antiguo modelo centralista. Esto se ha querido instaurar por medio de la transferencia de la administración del Estado a los Municipios, a través de un proceso de municipalización, para que al depositar la mayor cantidad de operaciones en ellas, se pueda subsidiar a privados que deseen hacerse cargo del desarrollo de estos servicios a nivel comunal.

Lo que debemos entender aquí, es que el país, luego de la promoción y puesta en marcha de las políticas de la CONARA, fue diseñado para ser entregado a los inversores privados, ya sean nacionales o extranjeros. Si bien el modelo anterior pre-dictatorial, del medio como un ente “publico”, dificultosamente logro avances a nivel comunal, a raíz de la mediocridad de un sistema Estatal centralista, del capitalismo de Estado ciego con respecto a las necesidades comunitarias, el nuevo modelo, por promover un desarrollo comunal mas efectivo, lo termino entregando a las aventuras privadas de unos cuantos inversionistas, bajo un modelo desregulado políticamente, pero estrechamente delimitado económicamente. No se concibió, ni de cerca, una tercera vía revolucionaria y federalista que permitiera el desarrollo comunal, desde la propia iniciativa local, ni lograr un sistema de créditos para que las comunidades pudiesen crear y desarrollar sus propias fuerzas productivas, gestionando directamente su propio medio, sino que esta misión le fue entregada a los inversores individuales, que pueden o no actuar de acuerdo a las verdaderas necesidades de las comunidades. Esta forma de desarrollo administrativo económico comunal, al intentar producir un desarrollo de los servicios en las localidades por medio de la iniciativa privada, lejos de acercar estos medios a las propias comunidades, por una ampliación de lo público, abrió la tendencia de alejarla aun mas, inconcebiblemente, que el modelo anterior, pues estos cambios producidos en la espacialidad comunal, tendieron a transformar los precarios medios en que se desarrollaban las personas, dentro de su espacio comunal, en un medio privatizado, que tiende a separar más decididamente a las personas del espacio que habitan. Veamos tan solo dos ejemplos de tal tendencia, en el área salud y educación: en cuanto al área salud. Si bien bajo el modelo del capitalismo de Estado, las comunidades alejadas tenían precarias condiciones de acceso a la salud pública, es decir, a hospitales, tenían ese derecho. Sin embargo, luego de la privatización del medio, las personas se encuentran mediatizadas por el sector empresarial capitalista, y el medio que era público pero precario, ahora se torna en privado y prohibitivo en el acceso para las familias pobres, como en el caso de las instituciones intermediarias como son las ISAPRES. Lo mismo se puede decir en cuanto a la educación, donde los colegios que ofrecen un mayor nivel de educación pertenecen al sector privado, y figuran en el mercado con más altos rentas mensuales, con precios inaccesibles para familias pertenecientes al mundo popular.

Una última palabra con respecto al papel de los privados, en esta reorganización de las actividades económicas que antes pertenecían al Estado raquítico pre-dictatorial, hace relación con la descomposición de este espacio público y estatal, y con el nuevo trazado institucional entregado al sector privado, que se logro instaurar por medios dictatoriales, durante los años 80’, y que puede ilustrar perfectamente este proceso de demolición institucional del sector publico efectuado entre 1985 y 1989. En palabras extraídas desde el libro El saqueo de los grupos económicos al Estado chileno, de María Olivia Mönckeberg: “el Estado de Chile se deshizo de 30 empresas, lo que le significo una perdida que se estimó en más de mil millones de dólares, es decir, más de 570 mil millones de pesos de hoy (…) entre las treinta que pasaron a manos privadas desde 1985 a marzo de 1990, destacan la Empresa Nacional de Electricidad (Endesa), sus filiales y las compañías de Acero del Pacifico (CAP), la Industria Azucarera Nacional (IANSA), la Línea Aérea Nacional (LAN Chile), la Compañía de Teléfonos de Chile (CTC), la Empresa Nacional de Telecomunicaciones (ENTEL), Télex Chile, Laboratorios Chile y el Instituto de Seguros del Estado (ISE). (pág. 59)” Estas 30 empresas que pasaron de un control público a uno privado, son el ejemplo más ilustrativo del deseo de entregar el país a las manos de inversores, ya sean extranjeros o internacionales.

Consideramos que este proceso fue efectuado por medio de un afán desindustrializador (camino que el Estado venía tomando, aunque tímidamente, desde las primeras décadas del siglo XX, y tras el surgimiento de la CORFO), para frenar los procesos de independencia económica, y poder entregar un país desprotegido ante la inversión de los capitales extranjeros, para performar una economía netamente extractiva. Esto con la finalidad de la fácil penetración de los capitales inversionistas extranjeros, que pudieran reactivar la economía de dependencia puesta en tela de juicio por el gobierno de la Unidad Popular (tras la nacionalización del cobre), y sus importantes procesos sociales adyacentes, para la repartición de las rentas remanentes entre las clases dominantes (ya sea entre los altos funcionarios del Estado o entre los propios Magnates capitalistas). El ejemplo más significativo, quizás sea el de la minería, específicamente, el caso del cobre, que luego de la nacionalización allendista, fue entregado nuevamente a la inversión extranjera norteamericana, entre otras (BHP Billiton, Rio Tinto y Jeco [Minera Escondida Y Cerro Colorado]; Anglo American plc, Xtrata y Mitsui [Collahuasi]; Antofagasta Minerals [Los Pelambres y El Tesoro]; Freeport-McMoRan Copper & Gold, SMMA Candelaria [El Abra y Candelaria]; Barrick Gold [Zaldívar]; CCM Leonor y Marubeni [El Tesoro]; Teck Cominco [Quebrada Blanca]; Xstrata Chile [Lomas Bavas]), a las transnacionales mineras que han aprovechado para sí, privadamente, los beneficios extraídos y entregados por los auges cupríferos de la década de los 90’ en adelante, y que podría simbolizar por sí solo, toda la ambición del modelo administrativo demarcado e instaurado por la institucionalidad dictatorial.

 

[1] “Las fuerzas del caos son, pues, mantenidas en el exterior en la medida de lo posible, y el espacio interior protege las fuerzas germinativas de una tarea a cumplir, de una obra a realizar.”  Deleuze y Guattari, Mil Mesetas. Capitalismo y esquizofrenia, pág. 318, PRE-TEXTOS, 2002

[2] “Un error de velocidad, de ritmo o de armonía sería catastrófico, puesto que destruiría al creador y a la creación al restablecer las fuerzas del caos.” (Ibíd.)

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